Van idee tot Koninklijk Besluit

Artikel : Margot Van Waeyenberghe – foto's : DG-HR, Christian Decloedt

Waarom duurt het zo lang om iets te veranderen in een reglement? Soms is het antwoord: omdat eerst de wet moet veranderen voordat je het reglement kan aanpassen. Maar is het wel normaal dat het soms een jaar duurt voordat die verandering erdoor komt? Luitenant-kolonel Christelle Mingneau van de divisie administratieve expertise (HRA) in DG HR legt uit wat de procedure is om een wettekst te laten stemmen.

Voor er een wettekst is opgesteld en goedgekeurd, moet die strikt een heel proces doorlopen waarbij verschillende instanties controleren of het voorgestelde document aan alle voorwaarden en vormvereisten voldoet. Deze stappen zijn noodzakelijk om gewetensvol te onderzoeken of een normatief project van tekst zich volledig integreert in de bestaande wetgeving en juridische zekerheid waarborgen. Het nadeel van al die stappen is dat het een lang proces kan worden. Voor een nieuwe wet bijvoorbeeld kan het makkelijk een jaar duren voordat die effectief in het Belgisch Staatsblad gepubliceerd wordt.

Voorbeeld

Neem nu het voorbeeld van het reglement TRAVARB dat ons sinds een jaar de mogelijkheid geeft om te werken op afstand. Waarom duurt het zolang voordat je zo’n reglement kunt aanpassen?

Een reglement, SPS,.. mag geen hoger liggende norm (tekst) tegenspreken. Als onze wetten handelen over een materie A dan spreekt het vanzelf dat het gerelateerde reglement het niet plots over een andere materie B kan hebben. Een aanpassing van het reglement dient dus mogelijks vooraf gegaan te worden door een aanpassing van de wet. En daarvoor moet een heel proces doorlopen worden.
Stel je voor, we wensen de mogelijkheid aan het personeel van Defensie te bieden om te werken op afstand. Voordat we daar ook maar een tekst over kunnen schrijven, moeten we een goed idee hebben, hoe we deze problematiek gaan aanpakken, wat al of niet mogelijk of toegelaten is. Dus vragen we eerst aan CHOD en MOD de goedkeuring om zo’n project te beginnen vooraleer we met de experts samenzitten en een concept opstellen.
Eerst moeten we een goed idee hebben hoe we werken op afstand willen realiseren: praktische vragen uitwerken met de betrokken partijen, berekenen wat de impact op het budget en het materieel kan zijn, wanneer willen we ermee beginnen, zijn er overgangsmaatregelen nodig, om eventuele tegenstrijdigheden te vermijden moeten er aanpassingen gebeuren in applicaties (bijvb. Harmony kende telewerken niet..) of in bestaande teksten?
Pas als we op die bovenstaande vragen een antwoord hebben, kunnen we beginnen een tekst te schrijven om een wettekst, naargelang het geval, te creëren of aan te passen.

Ok, het algemene idee is er , we weten hoe we dit willen aanpakken. En nu?

Dan kan HRA beginnen met de normatieve tekst uit te schrijven. Voor elk van die teksten moet het geheel van alle stappen van de budgettaire en administratieve controle worden doorlopen:

De allereerste stap is het onderhandelen met de representatieve vakorganisaties: voor sommige materies zijn we verplicht om onze voorstellen voor te leggen aan de syndicale onderhandelingen. Meer bepaald: alles wat betreft de rechten en plichten van de militairen, hun werving en hun bevordering. Maar ook teksten rond de betrekkingen met de vakorganisaties moeten onderhandeld worden. Wanneer het project eveneens het burgerpersoneel van Defensie betreft wordt dit ook met het sectorcomité XIV onderhandeld.

Hoe gebeurt dit?

Tijdens het onderhandelingscomité, CONEGO genoemd, zetten de afgevaardigde van MOD als voorzitter, de Dir Gen HR met zijn technische raadgevers en de vertegenwoordigers van de vier representatieve vakorganisaties zich samen aan tafel en en ze bespreken de voorgestelde teksten. De vakorganisaties hebben de teksten al op voorhand kunnen bestuderen en zijn zelfs gebriefd over het objectief en de inhoud van de tekst tijdens informele en/of technische vergaderingen. Het verslag van de CONEGO wordt geacteerd in een protocol waarin de syndicaten zich al of niet akkoord verklaren met wat er ter onderhandeling voorligt. De duur van de onderhandelingen is vastgelegd in de wet en de termijnen moeten gerespecteerd worden. Afhankelijk van het onderwerp dat enkel militairen aanbelangt of enkel burgers of waarbij al het personeel van Defensie betrokken is, kunnen er meer en andere partners aan de onderhandelingstafel zetelen.

Stel, de onderhandelingen zijn afgelopen maar men heeft geen akkoord. Wat dan?

In het algemeen is er een constructieve sfeer tijdens deze vergaderingen. Het is altijd wenselijk om een groen licht van de vier vakorganisaties te krijgen. Hun akkoord is evenwel niet bindend (nodig) om de procedure verder te kunnen zetten. Dan wordt in het protocol vermeld of de vakbonden al of niet akkoord zijn met het voorgestelde project. Op basis van dit protocol beslist de MOD of hij al of niet het project wenst verder te zetten.

En wat is de volgende stap? De Inspecteur van Financiën?

Ja, de Inspecteur van Financiën geeft zijn advies over alle ontwerpen van teksten die direct of indirect een impact hebben op het budget van Defensie, alsook over alle ontwerpen van wet, KB of MB die aan de Ministerraad of aan Minister van Begroting worden voorgelegd. Zij of hij krijgt dus een volledig dossier waarin alle luiken van het ontwerp geanalyseerd worden, samen met een berekening wat de budgettaire impact zal zijn. Zijn advies is belangrijk. En een goed voorbereid en gedocumenteerd dossier betekent een tijdswinst voor alle partijen. Daar steek je dus ook veel tijd in…
Soms moet een ontwerp ook nog aan andere ministers ter akkoord worden voorgelegd gezien het een invloed heeft of kan hebben op hun departement. De minister van Begroting en Minister van het Openbaar Ambt worden vaak om hun akkoord gevraagd, maar ook andere FOD’s zoals Pensioenen of Volksgezondheid zijn soms betrokken partij. De termijn om hun akkoord te bekomen, varieert van een week tot meerdere maanden. Indien er geen akkoord bekomen wordt van de betrokken ministers, kan MOD, om toch met het ontwerp verder te gaan, het voorleggen aan de Ministerraad.

Moeten die projecten niet sowieso naar de Ministerraad?

Soms, maar niet altijd, is dat de volgende stap. De Ministerraad komt in principe elke vrijdag samen en bespreekt de voorstellen in verband met algemeen beleid die de regering aanbelangen. Vooral ontwerpen van wetten, KB’s of MB’s die een invloed hebben op het budget of op het beleid komen er aan bod. Het is vooral de coherentie met het regeringsbeleid die tijdens deze vergaderingen wordt getoetst.

En na dat politieke groen licht zijn we er toch bijna?

Eerst moet nog het advies van de Raad van State afgewacht worden. Het gaat om een belangrijke controle want de Raad van State verifieert met haar juridisch advies of Defensie wel de bevoegdheid heeft om zo’n ontwerp uit te werken, of het overeenkomt met de bestaande regelgeving , of alle vormvoorschriften wel correct werden gevolgd en of de tekst in de twee landstalen wel coherent is. We moeten niet met elk ontwerp naar de Raad van State maar alle teksten die de rechten en plichten van militairen behandelen, passeren hier wel de revue. Haar advies is niet bindend maar je kunt je voorstellen dat als zo’n instelling een probleem detecteert in een tekst, dit later ook wel problemen kan veroorzaken. Als er afgeweken wordt van haar advies, moeten we dat wel rechtvaardigen in het verklarende document dat elk ontwerp van tekst vergezelt, namelijk in de memorie van toelichting voor een wet, in het verslag van de Koning voor een KB en in een beknopte analyse voor een MB. Standaard vraagt HRA een antwoord van de Raad van State binnen de 30 dagen.

Goed, groen licht van Raad van State. Wat hierna?

De parlementaire procedure is dan de voorlaatste stap. Het ontwerp van wet wordt besproken en gestemd in de vaste Commissie van Landsverdediging en daarna gebeurt hetzelfde in de plenaire zitting van het parlement (voor de Kamer van Volksvertegenwoordigers). Het wetsontwerp wordt artikel per artikel en daarna in zijn geheel gestemd. Als de wet gestemd raakt, moet de bekrachtiging en bekendmaking nog gebeuren door de Koning door het ondertekenen van de wet. Daarna wordt de wet, het KB of MB gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad en wordt in principe 10 dagen na publicatie van kracht. Hiervan kan afgeweken worden door de tekst met terugwerkende kracht te laten in werking treden . Maar dat moet wel duidelijk vermeld staan in de tekst en er moet een pertinente motivatie aanwezig zijn om de rechtszekerheid niet in het gedrang te brengen. En ziezo, ons idee is een wet, KB of MB geworden.

Een heel proces dus. Moeten alle teksten echt al die stappen volgen?

Nee, dit hangt af van het onderwerp van de tekst en zijn aard (wet, KB of MB). Zijn er budgettaire gevolgen of belangrijke politieke implicaties, dan doorlopen we inderdaad het hele proces. En dan heb je eigenlijk alleen nog maar een wet/KB/MB, de praktische modaliteiten moeten dan nog gedetailleerd worden in een reglement.
Maar meestal treedt een wet niet in werking voordat haar uitvoeringsbesluiten in het Staatsblad werden gepubliceerd . Die zijn minstens even belangrijk.

Is heel DG HR bezig met die processen om reglementen te laten goedkeuren?

Nee, het is de divisie HRA van DG HR die de normatieve teksten opstelt, aan de onderhandelingen met de syndicaten deelneemt en de hele budgetaire en administratieve controle tot zijn einde, namelijk de publicatie in het Staatsblad, uitvoert. Maar je zit wel lang en met veel betrokken partijen aan tafel voordat je een normatieve tekst kunt schrijven. Het kan wel even duren voordat je de vruchten van je werk ziet, soms meer dan een jaar. Maar weten dat jij een rol hebt gespeeld als het dan in het Staatsblad verschijnt, geeft toch een voldoening. Je moet alleen wat geduld hebben..