D’une idée à un arrêté royal

Article : Margot Van Waeyenberghe - Photos : DG-HR, Christian Decloedt

Pourquoi cela dure-t-il si longtemps pour changer quelque chose dans un règlement? La réponse est parfois : parce qu’il faut d’abord changer la loi avant que le règlement ne puisse être adapté. Mais est-ce bien normal que cela prenne parfois un an avant que le changement n’apparaisse ? La Lieutenant-colonel Christelle Mingneau de la division expertise administrative (HRA) de la DG HR nous explique quelle est la procédure pour qu’un texte de loi soit voté.

Avant qu’un texte de loi ne soit rédigé et approuvé, tout un processus doit être strictement suivi au cours duquel différentes instances contrôlent si le document proposé satisfait à toutes les conditions et formalités requises. Toutes ces étapes sont nécessaires afin d’examiner consciencieusement qu’un projet de texte normatif s’intègre complètement dans la législation existante et garantissent la sécurité juridique. L’inconvénient de toutes ces étapes est que ce processus peut être long. Par exemple, pour une nouvelle loi, cela peut facilement prendre une année avant qu’elle ne soit effectivement publiée au Moniteur belge.

Un exemple

Prenons maintenant l’exemple du règlement TRAVARB qui, depuis un an, nous offre la possibilité de travailler à distance. Pourquoi cela prend-t-il tant de temps avant que le règlement soit adapté ?

Un règlement, SPS,… ne peut pas aller à l’encontre d’une norme (texte) supérieure. Si nos lois traitent d’une matière A, il va de soi que nous ne pouvons pas soudainement traiter d’une autre matière B dans le règlement correspondant. L’adaptation du règlement peut mener à une adaptation préalable de la loi. Et pour ce faire, tout un processus doit être parcouru.
Imaginez que nous souhaitons offrir la possibilité au personnel de la Défense de travailler à distance. Mais avant de pouvoir démarrer l’écriture du texte proprement dit, il est nécessaire d’avoir une bonne idée de comment aborder la problématique, de ce qui est possible et de ce qui est autorisé . A cet effet, avant même de se réunir et d’élaborer un concept, l’autorisation de pouvoir mettre en route un tel projet doit être demandée au CHOD et au MOD.

Tout d’abord, il faut donc avoir une bonne idée de comment nous voulons organiser le travail à distance : fixer les modalités pratiques avec les parties concernées, calculer l’impact éventuel sur le budget et le matériel, savoir quand commencer avec cela, déterminer si des mesures transitoires sont nécessaires et également, pour éviter d’éventuelles contradictions, procéder à des adaptations de textes ou d’applications existants (par exemple, intégrer le télétravail dans Harmony).

C’est seulement à partir du moment où nous disposons d’une réponse aux questions reprises ci-dessus que nous pouvons commencer à rédiger un texte pour, selon le cas, créer ou adapter une loi.

OK, on dispose d’une idée générale et nous savons comment l’aborder. Et maintenant ?

HRA peut alors commencer l’écriture d’un texte normatif. Pour chacun de ces textes, nous devons parcourir l’ensemble des étapes du contrôle administratif et budgétaire.

La toute première étape est la négociation avec les organisations syndicales représentatives. Certaines matières doivent obligatoirement être soumises à la négociation syndicale. Plus précisément, tout ce qui concerne les droits et devoirs des militaires, leur recrutement et leur avancement, ainsi que les textes qui règlent les relations avec les syndicats doivent être négociés. Lorsque le projet concerne également le personnel civil de la Défense, celui-ci est aussi négocié avec le comité de secteur XIV.

Comment cela se passe-t-il?

Pendant le comité de négociation, qu’on appelle CONEGO, le représentant du Ministre, qui en est le président, le Dir Gen HR accompagné de ses conseillers techniques, et les représentants des quatre organisations syndicales représentatives, se mettent autour de la table et débattent des textes proposés. Les organisations syndicales reçoivent les textes à l’avance afin de pouvoir les étudier et ils sont même préalablement briefés sur l’objectif et le contenu du texte lors de réunions informelles et/ou techniques. Le rapport du CONEGO est acté dans un protocole dans lequel les syndicats marquent leur accord ou pas avec ce qui se trouve sur la table des négociations. La durée des négociations est fixée dans la loi et les délais doivent être respectés. Lorsque le personnel civil de la Défense est concerné par un projet, d’autres partenaires rejoignent la table des négociations.

Imaginez que les négociations sont terminées, mais qu'il n’y a pas d’accord. Quoi alors?

En règle générale, l’ambiance au cours de ces réunions est constructive. Il est toujours préférable de recevoir le feu vert des quatre organisations syndicales. Toutefois, leur accord n’est pas contraignant (n’est pas nécessaire) pour poursuivre la procédure. De ce fait, le rapport du CONEGO mentionne si les organisations sont d’accord ou pas avec le projet proposé. Sur la base de ce protocole, le MOD décide s’il souhaite poursuivre ou pas le projet.

Et quelle est l’étape suivante? L’Inspecteur des Finances?

En effet, l’Inspecteur des Finances donne son avis sur tous les projets de textes qui ont un impact direct ou indirect sur le budget de la Défense, ainsi que sur tous les projets de lois, d’AR et d’AM qui sont soumis au Conseil des Ministres et au Ministre du Budget. Elle ou il reçoit donc un dossier complet dans lequel tous les volets du projet sont analysés et accompagnés d’un calcul de ce que sera l’impact budgétaire. Généralement, son avis ne tarde pas, mais pour cela, il est très important que notre projet soit clairement exposé. En effet, l’Inspecteur des Finances ne connait pas toujours le milieu militaire et un dossier bien préparé et documenté est un gain de temps pour toutes les parties. Beaucoup de temps y est donc consacré….
Parfois, le projet doit également être soumis à l’accord d’autres ministres vu le fait qu’il a ou peut avoir une influence sur leur département. La plupart du temps, l’accord des Ministres du Budget et de la Fonction publique sont requis mais parfois aussi celui d’autres SPF, comme les Pensions ou la Santé publique. Le délai pour récolter leurs accords varie d’une semaine à plusieurs mois. Si nous ne parvenons pas à un accord avec les ministres concernés, pour pouvoir continuer, le MOD peut soumettre le projet au Conseil des Ministres.

Ces projets ne doivent-ils pas de toute façon être proposés au Conseil des Ministres ?

Parfois, mais pas toujours, il s’agit de l’étape suivante. Le Conseil des Ministres se réunit en principe chaque vendredi et débat des propositions autour de la politique générale et des intérêts du gouvernement. Principalement, les projets de loi, d’AR et d’AM qui ont une influence sur le budget et la politique entrent en ligne de compte. C’est surtout la cohérence de la politique du gouvernement qui est évaluée lors de ces réunions.

Et après le feu vert politique, nous y sommes presque?

Tout d’abord, il faut encore demander l’avis du Conseil d’Etat. Il s’agit d’un contrôle important car, de par son avis juridique, le Conseil d’Etat vérifie si la Défense est bien compétente pour l’établissement de tels projets, si ceux-ci sont conformes à la réglementation existante, si toutes les formalités prescrites ont été correctement suivies et si le texte est cohérent dans les deux langues. Tous les projets ne sont pas soumis au Conseil d’Etat, uniquement ceux qui traitent des droits et devoirs des militaires. Cet avis n’est pas contraignant, mais vous pouvez bien vous imaginez que si une telle institution détecte un problème dans le texte, cela pourra poser problème ultérieurement. Si nous dérogeons aux observations du Conseil d’Etat, nous devons nous en justifier dans le document explicatif qui accompagne chaque projet de texte, à savoir dans l’exposé des motifs pour une loi, dans le rapport au Roi pour un AR et dans l’analyse succincte pour un AM. De manière standard, HRA sollicite l’avis du Conseil d’Etat dans les 30 jours.

Bien, le feu vert du Conseil d’Etat. Et après ?

L’avant-dernière étape est la procédure parlementaire. Le projet de loi est débattu et voté en Commission permanente de la Défense, et ensuite la même chose en séance plénière du Parlement (devant la Chambre des Représentants). Il est procédé au vote du projet article par article, puis sur l’intégralité du projet. Lorsque la loi a été votée, le Roi doit encore la promulguer en y apposant sa signature. Par la suite, la loi, l’AR ou le AM est publié au Moniteur belge et entre en vigueur en principe 10 jours après sa publication. Il peut y être dérogé en donnant par exemple un effet rétroactif au texte. Mais cela doit être clairement mentionné dans le texte et il est nécessaire de disposer d’une motivation pertinente afin de ne pas mettre la sécurité juridique en péril. Et voilà, notre idée est devenue une loi, un AR ou un AM.

Donc tout un processus. Tous les textes doivent-ils véritablement suivre toutes ces étapes ?

Non, c’est selon l’objet du texte et sa nature (loi ou AR). S’il y a des conséquences budgétaires ou des implications politiques importantes, alors oui, tout le processus est parcouru. Et finalement, nous avons une loi, un AR ou un AM, mais les modalités pratiques doivent encore être détaillées dans un règlement.Le plus souvent, une loi n’entre pas en vigueur tant que ses arrêtés d’exécution ne sont pas publiés au Moniteur belge. Et ce n’est pas le moins important.

Toute la DG HR est-elle occupée avec ces processus afin de faire approuver ces règlements?

Non, c’est la division HRA de la DG HR qui établit les textes normatifs, participe aux négociations avec les syndicats et mène tout le contrôle administratif et budgétaire jusqu’à sa fin ultime, à savoir, la publication du texte au Moniteur belge. Vous passez donc un certain temps avec toutes les parties concernées avant que le concept ne soit transformé en un texte normatif. En effet, cela peut durer longtemps avant de pouvoir récolter les fruits de ce travail, parfois plus d’un an. Mais quand le texte est publié au Moniteur, vous voyez le résultat du travail accompli et cela procure une certaine satisfaction. Il faut juste être un peu patient.